Vejen mod udvikling af byer for rige

I forrige århundrede blev byudviklingen i Danmark drevet frem af almene boligforeninger og -selskaber. Sådan er det ikke længere. I dag er det pensionskasser og kapitalfonde der står bag størstedelen af byudviklingen og det er med til at omdanne byerne til dem der kan betale. I denne artikel gennemgås grundigt, hvordan almene boliger er blevet en brik i spillet om byudviklingen

Af Søren Thomassen

Omkring 1910 begyndte den første større byudvikling i Danmark i København med dannelsen af Arbejdernes Andels-Boligforening (AAB) og Arbejdernes Kooperative Byggeforening (AKB) i henholdsvis 1912 og 1913 og gennem størsteparten af det tyvende århundrede blev det de almene boligorganisationer der kom til at drive byudviklingen i Danmark samt sætte normer for udvikling af det industrialiserede boligbyggeri.

Det spekulationsfrie byggeri var normsættende i århundredet og gennem de almene boligorganisationer og finansieringen af alment boligbyggeri kunne et væsentligt element i kapitalismen, jordrenten og kapitalrenten, styres.

Bolig- og erhvervslejen

Allerede i 1700-tallet udviklede den engelske økonom, David Ricardo, teorien om jordrente som en væsentlig del af kapitalismen. Karl Marx har i Kapitalen beskæftiget sig en del med Ricardos teori.

I Ricardiansk forstand har jord ingen værdi. Jord får først værdi når den bliver dyrket, dvs. tillagt arbejdskraft og det samme gælder når jord bliver bebygget. Det er først der jorden får værdi. Det er væsentlig for forståelse af de økonomiske forhold ved bolig- og erhvervsbyggeri.

Prisen på en bolig og dermed lejen bestemmes groft sagt af produktionsprisen på en bolig der ligger f.eks. i en forstad med tillæg af transportomkostninger som en familie har mellem bolig og arbejdssted. Det betyder at centralt beliggende byggegrunde kan opnå en højere pris og dermed leje end grunde/boliger i periferien. For erhvervsejendomme er det omkostningerne ved at opnå en vis omsætning der er grundlaget for prisfastsættelsen af jorden/lejen.

Gennem næsten hundrede år lykkedes det for de almene boligorganisationer med hjælp fra staten og kommunerne at sætte denne økonomiske mekaniske ud af funktion fordi alment byggeri ikke skal generere kapital i form af forrentning af den investerede kapital samt profit på administration af fast ejendom.

I de senere år er det imidlertid blevet lukrativt for pensionskasser og kapitalfonde der repræsenterer pensionskasser at investere i grundkøb, opførsel af byggeri og administration af fast ejendom i form af udlejning af bygninger til bolig- og erhvervsformål. Dette skyldes primært at renten på obligationer pt. er mindre end nul og at det ikke er muligt at lave aktive erhvervsinvesteringer af de kæmpeformuer der f.eks. i Danmark er ophobet i bl.a. arbejdsmarkedspensionsselskaber der er ejet af lønmodtager- og arbejdsgiverorganisationer.

De almene boligorganisationer skal finansiere byggeri gennem tilskud til grundkøb fra kommunen og realkreditlån, mens pensionskasser og kapitalfonde sørger for egenfinansiering og opnår en højere rente end ved investering af kapital i obligationer.

Institutionel historie

Udgangspunktet for institutionel historie1 er at samfundet med alle sine delsystemer og handlemuligheder er en institutionel konstruktion. Den institutionelle konstruktion skaber samfundets mulighedsbetingelser. For det første er den institutionelle konstruktion produktiv, d.v.s. den skaber positioner hvorfra individer og kollektiver kan se sig selv som fornuftsvæsener, der evner at handle som rationelle aktører. For det andet er den institutionelle konstruktion begrænsende; d.v.s. at den institutionelle konstruktion dels sætter acceptregler for hvem der har adgang til de positioner, hvorfra man kan opføre sig som fornuftsvæsen og dels sætter acceptregler for hvad det vil sige at tale og handle fornuftigt.

Den institutionelle historie er en metode til at iagttage den institutionelle konstruktion og de muligheder og begrænsninger det indebærer. Ved at rulle institutionernes historie tilbage og spore deres forandringer i forskellige diskursive konflikter og kampe mellem forskellige idealer, bliver det muligt at iagttage de regler, hvorefter institutionerne er dannet og dermed de muligheder og begrænsninger, den institutionelle konstruktion sætter.

I begyndelsen af 1900-tallet fik Socialdemokratiet for første gang flertal i Københavns borgerrepræsentationen og kommunen begyndte at opføre lejeboliger. Frem til omkring 1980 var der tætte forbindelser mellem de almene boligorganisationer, primært AAB, AKB og FSB, og de socialdemokratiske kommunalbestyrelser i København og omegn. Især AAB havde også forbindelser til de skiftende regeringer og mange socialdemokratiske ministre havde både en personlig og boligmæssig tilknytning til AAB.

De almene boliger er en væsentlig del af den danske velfærdsstat, som den har foldet sig ud efter Kanslergadeforliget i 1933 og frem til i dag. Fra årene kort før 2000 og fremad er der dog sket ændringer i velfærdsstaten, som på grund af tiltag i EU og globalisering mere og mere tager karakter af en konkurrencestat, hvor det ikke er borgerne, der via den førte politik kæmper mod hinanden om at få mest muligt ud af samfundskagen, men hvor det er staternes kappestrid om at tiltrække de dygtigste hoveder og de rigeste virksomheder fra hele verden, der bestemmer hvor meget velfærd, der skal være i Danmark.

Nationalstaten (1850 - 1950)

I Danmark bestod Nationalstatens beslutningsprocesser af 3 led: Først blev forslag fra partier og regering fremlagt til diskussion i offentlighed og i parlamentet, dernæst kom forslag til forhandling i Folketinget, og i forbindelse hermed var der taler fra tingets talerstol, udtalelser til pressen, taler på landets mødesteder og endelig skete afstemning med eventuel vedtagelse og bekendtgørelse.

I Nationalstatens periode udviklede Socialdemokratiet sig til at blive et af det dominerende politiske parti i Danmark. Socialdemokratiets udvikling skal ses i lyset af den internationale udvikling, der var domineret af Sovjetunionens opstående og kommunismens udbredelse som ideologi i store dele af Europa.

De almene boligorganisationers historie tager deres begyndelse i Nationalstaten, hvor almene goder som fx almene boliger hverken blev udbudt af stat eller kommune, selvom der nok havde været brug for dem. I det omfang, der blev udbudt almene goder, var det privatpersoner eller organisationer, der kom med tilbuddene.

Velfærdsstaten (1950 -1990)

Velfærdsstatens overordnede målsætning er alle borgeres lige adgang til en række goder, fx uddannelse og bolig. Endvidere kendes en velfærdsstat på, at borgerne har retskrav på kompensation ved indtægtstab som følge af sociale begivenheder som arbejdsløshed eller sygdom.

I Danmark startede velfærdsstatens opbygning med Kanslergadeforliget i 1933 for at nå sin fulde udbygning i 1970erne. Det er også i slutningen af velfærdsstatens epoke den keynesianske økonomi løber ind stadig tilbagevendende økonomiske kriser med massearbejdsløshed og restruktureringer i de nationale økonomier. I den sammenhæng viste efterkrigstidens velfærdsstat sig umulig at finansiere og arbejderbevægelsen begyndte at gå i opløsning, ligesom det danske klassiske partisystem også gjorde. På denne baggrund udviklede Konkurrencestatens økonomiske politik sig som en strategi for en ny Velfærdsstat som skulle bygges op i 2000-tallet.

Økonomien i Velfærdsstaten var en forhandlingsøkonomi, hvor der blev skabt politiske og økonomiske processer, der hverken var private (baseret på markedsmekanismer) eller offentlige (baseret på politiske beslutninger) men kollektive (baseret på koordination af marked og politik gennem forhandlinger) som fx boligbevægelsen. Økonomien var således et kredsløb, hvor individuelle og kollektive beslutninger sikrede den institutionelle økonomi. Staten og eventuelt sociale parter (fx BL og Landsbyggefonden) blev tildelt ansvaret for optimal udnyttelse af dele af samfundets resurser. Velfærdsydelser blev finansieret gennem et skattesystem, som både sikrede den enkelte en forbedret levestandard og bidrog til at stabilisere den samlede økonomi.

Konkurrencestaten (1990 -

Ifølge Kaj Ove Petersen tager konkurrencestaten sin begyndelse omkring 1990. Konkurrencestaten er den statsform, som vil eksistere i en overskuelig fremtid. Mens velfærdsstaten blev legitimeret gennem borgernes medbestemmelse og parternes inddragelse, søger konkurrencestaten at legitimere sig ved sin evne til at skabe konkurrence og til effektivt at udnytte de resurser, der er stillet den til rådighed.

Konkurrencestatens opgaver er 1) at udvikle viden, som gør det muligt at tilpasse og påvirke et samfund, der er underlagt dynamiske betingelser. Den nye viden bygger på nye teknologier til udpegning af problemer og til formulering af middellange og lange reformplaner; 2) at effektivisere den offentlige sektor gennem uendelige reformer, der alle indebærer en flydende organisation og et flydende styre. Offentlige ledere og medarbejdere skal styres af incitamenter; og 3) at foretage og implementere skræddersyede afgørelser for at gøre den enkelte borger rede til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet.

Velfærdsydelserne finansieres overvejende af skatter og afgifter. Siden 1990 har en aktiv arbejdsmarkedspolitik (dvs strammere krav til opnåelse af kompensation fx ved arbejdsløshed og sygdom) været et væsentligt velfærdsregulerende instrument, en udvikling som af modstanderne betegnes som et brud med velfærdsstaten.

Blandt de foretrukne midler i konkurrencestatens økonomisk politik er regulering, rammestyring og aktivering af ledige.

Konkurrencestaten er den type stat, der opbygger kapacitet til at påvirke de internationale omgivelser ved at overføre dele af sin suverænitet til overnationale myndigheder og inden for rammerne af disse forhandler ved hjælp at transnationale institutioner, som fx EU.

Set i velfærdsstatens perspektiv er de gode boliger et mål i sig selv, set i Konkurrencestatens perspektiv er de gode boliger et middel til at få ”konkurrencedygtige” medarbejdere.

Afvikling af det almene boligbyggeri

I sin Ph.d afhandling, The Hidden Politics of a Haunted Sector – Retrenchment in Danish Housing Policy 2001 – 2009 (2010) inddeler Birgitta Gomez Nielsen den almene boligsektors udvikling i firehistoriske faser: Opstartsfase (1900 - 1945), Opbygningsfase (1945-1970), Administrationsfase (1970 – 2001) og fasen: Forandring uden reformer og frem til nu.

For Birgitta Gomez Nielsens er hovedspørgsmålet, hvordan nedskæringer kan gennemføres uden egentlige politiske reformer, eller hvordan kan en regering gennemføre samfundsforandringer uden af reformere de pågældende samfundsstrukturer.

I sin afhandling undersøger hun dansk boligpolitik under Anders Fogh Rasmussens borgerlige regering 2001 til 2009. Mere konkret ser afhandlingen på hvordan nedskæringer inden for den almene boligsektor har fundet sted. Afhandlingen definerer i den forbindelse nedskæringer som ”en udvikling hen imod en mere selektiv boligpolitik – og dermed et resultat, hvor statens rolle nedtones”.

Afhandlingen demonstrerer hvorfor fraværet af reformer ikke er det samme som fraværet af forandring og at nøglen til at forstå disse processer er at tage et nærmere kig på de politiske instrumenter, som udvikler og opretholder nedskæringer.

Nogle politiske aftaler og reformer tiltrækker sig almindelig opmærksomhed, især i forbindelse med økonomiske kriser eller aftaler vedrørende velfærdsydelser. Politikere med alvorlige ansigter appellerer til vælgernes forståelse af, hvorfor det er nødvendigt med nedskæringsreformer. I virkeligheden får de fleste lovforslag ikke vælgerne til at løfte et øjenbryn. I en sådan lovgivning indgår ofte lavt profilerede politiske værktøjer, der er teknisk komplicerede administrative tiltag som anvendes for at opnå tekniske mål, fx at knytte det offentlige tilskud til opførelsen af nye almene boliger til renteudviklingen på det private lånemarked. På grund af fremgangsmådens kompleksitet er det vanskeligt fx for de almene beboere at opnå sikker information om, hvordan værktøjerne virker.

Gomez Nielsen ser politikudviklingen på det almene boligområde i perioden 2001 til 2009 som et skifte fra en politik, der omfattede alle, til en politik der omfatter udsnit af befolkningen (især seniorerne og de udsatte boligområder (ghettoerne)). Den selektive boligpolitik ser boligen som en velfærdsret for nogle få grupper, der har et uopfyldt behov. For den resterende del af befolkningen, er boligen en vare, og markedet (og ikke det offentlige) ses som den primære kilde til at sikre forsyningen. 

Gomez Nielsen deler opfattelse med de fleste studier af nedskæringer på boligområdet, nemlig at den danske bolig sektor er orienteret mod status quo. De foregåede generationers boligpolitik har skabt mærkbare spor i byernes landskab. I perioden efter 2001 var der et voksende pres på de danske politikere for at reformere den danske boligpolitik. Boligsektorens 4 former: ejerboliger, andelsboliger, privat udlejning og almene boliger blev reguleret og subsidieret gennem forskellige systemer. Nogle økonomiske eksperter mener, at subsidierne har ført til et ineffektivt boligmarked. Politikerne står samtidig over for vagtsomme interesseorganisationer som fx Boligselskabernes Landsforening, som ikke vil holde sig tilbage for at kritisere og modsætte sig ethvert initiativ, som ikke støtter status quo på området.

Lovgivningsmæssigt adskiller rammerne om almen boliger sig på en række områder fra rammerne om private udlejningslejligheder. Den grundlæggende forskel er, at almene boligforetagender har adgang til offentlig finansiering ved opførelsen af ejendommene, men til gengæld er pålagt en række restriktioner om lejlighedernes størrelse og indretning og huslejens størrelse. Ligeledes er anvisningsretten til boligerne overvejende forbeholdt kommunerne. De private udlejningsejendomme har derimod generelt ikke adgang til billige statslån til opførelsens af ejendommene og har friere forhold i forbindelse med lejlighedernes indretning og boligernes størrelse.

I dagspressen omtales den almene boligsektor mest som et sted for flygtninge og andre udsatte befolkningsgrupper. De almindelige beboere i de almene boliger skildres sjældent i litteraturen. Denne skjulte tilværelse er baggrunden for, at det politisk har været og stadig er muligt at forringe sektorens vilkår i forhold til den private boligsektor.

Gomez Nielsen er i sin bog optaget af spørgsmålet om arbejdsdelingen mellem stat og marked, og hvordan det kan reguleres for at understøtte statens/regeringens boligpolitik. For at kunne påvirke lovgivningen er der løbende opstået foreninger, der repræsenterer politikere, interesseorganisationer eller administrative medarbejdere i sektoren.

I den danske velfærdsstat er det boligpolitikkens opgave at sikre at boligområdet fungerer som et fornuftigt marked og området kan dække efterspørgslen efter boliger. Altså lovgivningen skal kunne rumme, at en bolig er både en vare og en rettighed. De skiftende regeringer har overvejende forventet, at boligpolitikken implementeres gennem markedsmekanismerne, og derfor har formålet med boligpolitikken været at korrigere boligmarkedet, således at markedet kan opfylde både forbrugerkrav og boligbehov. Kernen af boligpolitikken i en velfærdsstat er derfor politiske forholdsregler, der sikrer at boligmarkedet kan imødekomme forsyningskravet fra både købere og sælgere.

Gomez Nielsen mener, at boligpolitikken i Danmark er karakteriseret ved på den ene side at være ”universel”, hvilket betyder, at boligpolitikken skal være for hele befolkningen uden hensyn til befolkningens økonomiske baggrund, og på den anden side at være ”selektiv” i den forstand, at boligpolitikken skal fokusere på den økonomisk svageste del af befolkningen, og kun træde i kraft, efter det er bevist, at borgerne ikke selv råder over midler. Dette betyder, at en universel boligpolitik omfatter alle borgeres ret til en bolig, mens en selektiv boligpolitik kun omfatter de nødlidende og marginaliserede grupper.

Gomez Nielsen kredser i sin afhandling om betydningen af kostprisen pr kvadratmeter (cmp2 eller det lovfastsatte rammebeløb) som et instrument til at regulere antallet af nyopførte almene boliger, ved at cmp2 virker som indeks for, hvor mange boliger, der kan opføres.

Skiftende regeringers begrundelse for at indføre et loft over cpm2 prisen har været at understøtte effektiviteten ved opførelsen af alment byggeri. I perioden 1972 til 1997 blev prisbegrænsninger brugt som et instrument til at holde byggeomkostningerne nede. 1997 opgav SR regeringen denne regulering med Lov 48B af 17. december 1997. Det var en del af en mere omfattende almen boligpakke. VK-oppositionen var bekymrede over ophævelsen af prisrestriktionerne, som de mente ville føre til højere priser og højere renter i boligsektoren. BL derimod var bekymrede over hele den almene boligpakke, men tilfredse med ophævelse af cpm2.  Den største forskel mellem 2003 indekset (prisen pr cmp2) og tidligere indeks var, at indekset blev fastlagt af regeringen, og at kommunerne ikke kunne tillade byggeri, der oversteg indekset.

Gomez definerer at behovet for antallet af almene boliger i fremtiden kan være omstridt: Embedsmændenes estimeringer baseres på den antagelse at der fremover som nu skal være 20% almene boliger i DK. Det fremtidige behov defineres ud fra en antagelse af, at der også fremover skal være 20% almene boliger. Fakta er, at andelen af almene boliger samlet set er steget uafbrudt siden 1945. Måske status quo scenariet er det, der mest sandsynligt ikke vil føre til kritik, men behovet for opførelsen af almene boliger forbliver et åbent spørgsmål.

Der er ingen dækkende eller objektiv måde til at måle behovet for opførelsen af almene boliger. I medierne er behovet ofte defineret som antallet af personer på boligselskabernes ventelister, hvis der er tale om mangler; omvendt hvis der er tale om overskud, skal dette vurderes ud fra antallet af tomme lejligheder.
Gomez hævder, at faldet i opførelsen af nybyggeri skal ses som en nedskæring, da faldet repræsenterer en relativ indsnævring af sektorens område, idet det kan betragtes som et skifte væk fra et altomfattende boligpolitik omfattende alle samfundsgrupper til en mere selektiv boligpolitik fokuseret på grupper med særlige behov.

Opstart (1900 -1945) (fase 1)

Gomez Nielsens opstartsfase falder samtidig med den periode, som kaldes Nationalstaten (1850 – 1950), og som kort sagt må karakteriseret som en mindre stærk stat end Velfærdsstaten.

Socialdemokratiet vokser i denne periode til at blive et af Danmarks førende politiske partier. Det er blandt andet den almene boligbevægelse, som bærer Socialdemokratiet fremad. En stor del af befolkningen blev gennem deltagelse i boligbevægelsen løftet ud af elendige boligmæssige forhold.

I denne periode ændrede de samfundsmæssige og politiske forhold sig dramatisk for danskerne. Der blev sat rammer for den kapitalistiske spekulation i al almindelighed, det vil sige også på boligområdet.

I årene op til 1907-08 herskede en stærk højkonjunktur inden for byggeindustrien, navnlig i København, men også i provinsbyerne. I København og Frederiksberg fandtes der således 1. april 1907 ca. 11000 ledige lejligheder. I 1915 2000 ledige lejligheder. Men i 1916 var der kun 400 ledige lejligheder, hvoraf en betydelig del måtte regnes for at være faktisk optagede af beboere eller ubeboelige.

Hvad var formålet med almene boliger i opstartsfasen

Ikke kommercielle boligforeninger havde i første halvdel af 1900-tallet de to hovedformål at afhjælpe boligmangel og at forhindre spekulation. AAB’s grundlæggere ønskede desuden at skabe beskæftigelse for byggearbejderne.

Boligområdet var i begyndelsen præget af mere eller mindre tilfældige initiativer, fx AAB, men blev i tiden frem mod 1930 indrulleret i den socialdemokratiske bevægelse.  Efter 1930erne var den almene sektor tæt knyttet til Socialdemokratiet.

Det var også Socialdemokratiet, der var drivkraften i Socialreformen fra 1933, ligesom resten af periodens boliglovgivning skal ses som Socialdemokratiets forsøg på at afhjælpe bolignøden og at styre private kapitalisters ”overdrevne” udnyttelse af investeringer i lejeboliger, samt selvfølgelig at stabilisere beskæftigelsen for byggearbejderne.

Et andet resultat af 1933-lovgivningen – ud over at de almene boligforetagender skulle sikre sig kommunens tilslutning, før de kunne få statsstøtte, var, at kommunalt tilskud forudsatte, at det pågældende boligforetagende satte lejligheder til rådighed for børnerige familier, der ikke var medlemmer af en boligforening.

I 1925 vedtog den socialdemokratiske regering den første byplanslov som et opgør med de tidligere herskende liberale doktriner på dette område.

Også de sociale boligforhold blev udsat for regulering. Et generelt huslejestop 1916 - 1921 var med til at sikre, at der ikke blev opført mange private udlejningsboliger. Forholdene blev beskrevet i betænkningen fra Boligkommissionen 1918.

I tiden efter socialreformen så politikkerne den almene sektor som det boligområde, der skulle satses på for generelt at udbygge velfærdssamfundet både med hensyn til at sikre gode boliger til borgerne og med hensyn til beskæftigelsen. Arbejdsløsheden faldt da også fra 45% i 1933 til 18,4% i 1939. For dem, der havde arbejde steg reallønnen.

Med socialreformen startede en boligpolitik, hvor boliginvesteringer på linje med en række andre offentlige investeringer blev betragtet som et konjunkturudlignende instrument. En ny lov om støtte til boligbyggeri  1) afsatte 30 mio. kr. til lån til opførelse af boliger for mindrebemidlede, 2) bestemte, at der kun kunne ydes lån til boligforeninger, hvis vedtægter var godkendte af Indenrigsministeriet, det vil sige fulgte normalvedtægten 3) for at blive godkendt skulle en forening have vedtægtsbestemmelser om, at det overskud, som fremkom gennem afvikling af byggelån båndlægges i en byggefond, som skulle anvendes til igangsættelse af nybyggeri. Med 1933 lovgivningen slås begrebet arbejderbolig (almen bolig) fast som fundamentet i det offentligt støttede boligbyggeri i modsætning til det private udlejningsbyggeri.

For Arbejdernes Andels-Boligforening i København fik det især betydning, at andelsboligforeninger som en forudsætning for at opnå økonomisk tilskud måtte opgive muligheden for, at beboere gennem opsparing kunne overtage ejerskabet til egne boliger.

Opbygning (1945-1970) (fase 2)
Svarende til velfærdsstaten 1950 -1990

I denne periode bliver skellene mellem de forskellige samfundsgrupperinger i Danmark mindre, og der var en udbredt forestilling om, at klasseskel kunne overskrides. Baggrunden var den førte sociale og kulturelle politik og sammen med den økonomiske politik i det økonomiske råderum, der stabiliserede sig i perioden.

1963 var industrieksporten for første gang større end landbrugseksporten. Det betød voksede lønninger i industrisektoren, hvor lønningerne voksede stærkere end leveomkostningerne. Blandt arbejderne var der mange, der ønskede at eje deres boliger frem for at leje, og Socialdemokratiet blev langsomt et parti, der repræsenterede boligejere i lige så høj grad som lejere.

Med fremkomsten af industrisamfundet voksede Hovedstadsområdets folketal langt hurtigere end forudset, og muligheden for at købe egen bil betød, at en familie kunne vælge bopæl uden hensyn til kollektive transportmidler. Det betød, at den traditionelle sammenhæng mellem boligpris og beliggenhed blev delvis ophævet, hvilket var med til at styrke bevægelsen mod, at arbejderne blev boligejere.

Den almene boligsektor så med uvilje på det voksende parcelhusbyggeri, hvor ejerne opnåede skattebegunstigelser af et langt større omfang, end beboerne i det almene boligbyggeri blev tilgodeset med.

Opbygningsfasen var kendetegnet ved en betydelig boligmangel, og staten tog på sig at forsyne den samlede befolkning med anstændige boliger. Almene boliger blev et symbol på fremskridt og velstand. I perioden var den almene boligsektor på sit højdepunkt og relationerne mellem de involverede aktører, det vil sige myndigheder, interesseorganisationer og politikerne blev konsolideret.

Efter 2. Verdenskrigs afslutning begyndte Københavns kommune og omegnskommunerne at planlægge og bygge boliger ud fra en begyndende velfærdssamfundstanke, som også afspejlede sig i de forskellige regeringers boliglovgivning.

Efter 2. Verdenskrig kom der gang i byggeplanerne i bl.a. Ballerup, Skovlunde, Brøndbyerne. Et stigende renteniveau var medvirkende til, at lejen i nyopførte ejendomme steg kraftigere end forbrugerpriserne.

Administration (1970 -2001) (fase 3)
Svarende til Konkurrencestaten 1990 –

Fasen er karakteriseret ved en genforhandling af den almene boligsektors formål. Behovet for almene boliger blev mindre, fordi priserne på alment nybyggeri steg, ligesom parcelhuse viste sig at være et godt alternativ til at tilfredsstille middelklassens boligbehov. De almene boligområder blev efterhånden kendetegnet ved tomme lejligheder og en begyndende segregering.
1980erne var der således store økonomisk problemer med at udleje de lejligheder, der var opført i perioden 1965 -1975. VKR-regeringen (1968-71) prøvede uden held at sælge ud af de almene boliger og forslaget mødte politisk modstand. Den almene boligsektor havde udviklet sig fra at være middel til at skaffe gode boliger til hele befolkningen til at være et værktøj til at sikre boliger for marginaliserede grupper af befolkningen. Samtidig pressede kommunerne på for at opnå mere decentralisering, altså at kommunerne fik mere indflydelse på den almene boligsektor. Ønsket blev bakket op af BL, og Boligministeriet overlod kommunerne at godkende nybygning af almene boliger.

1980erne var der for første gang prisfald på ejerboligmarkedet. Kartoffelkuren i 1987 gjorde lån mere afdragstunge, den efterfølgende skattereform indeholdt en reduktion af den skattemæssige værdi af rentefradraget fra 70 til 50%. Når man hertil lægger den lave inflation og de stagnerende reallønninger, kan det konstateres, at de mekanismer der tidligere havde gjort det attraktivt at være boligejer nu var begyndt at dreje den anden vej.

I perioden 1989 til 1990 ændrede de almene boligorganisationers fokus sig fra at være administration af almene boliger til også at tage ansvar for boligsociale problemer. Således skriver Indenrigsministeriet i 1994: De almennyttige boligselskaber skal medvirke til at løse sociale problemer: Integration af psykisk syge, misbrugere, flygtninge og indvandrere samt socialt belastede familier. I 2000 fik kommuner og boligorganisationer mulighed for at aftale kriterier for indflytning for at sikre, at der ikke sker en sammenklumpning af beboere med anden etnisk herkomst.

Som et led i forsøget på at svække den almene boligsektor nedsatte boligminister Thor Pedersen i 1987 et ekspertudvalg, opkaldt efter formanden professor Anders Ølgaard, budskabet var, at store befolkningsgrupper boede for billigt, og at det derfor burde gøres dyrere at bo. De ”privilegerede lejere”, hvilket først og fremmest vil sige beboere i bygninger, der var opført fra 1930 til 1965, skulle over en 5-årig periode have forhøjet lejen med 33%. Begrundelsen var, at efterspørgslen efter almennyttige boliger overvejende skyldtes ”flugten fra ejerboliger.”

En lovændring fra 1993 afskaffede i princippet den statslige styring af det almene boligbyggeri, sådan som det blev praktiseret med kvoter til kommunerne. Herefter kunne kommunerne selv afgøre, hvor meget, der skulle bygges, dog under ansvar for det såkaldte omdrejningspunkt, dvs et maximum for statens udgifter, som i et givet fald opretholdes ved, at kommunens samlede bloktilskud blev sat ned.

I 1993 måtte den socialdemokratisk ledede regering indse, at de sociale problemer i nogle af de støre almennyttige bebyggelser var blevet så store, at der måtte gøres noget. Byudvalget blev nedsat. I 1994 blev der dels givet adgang til omfattende låneomlægning med henblik på at nedsætte huslejen og dels skabt grundlag for en socialpolitisk indsats gennem støtte bl.a. af Boligselskabernes Landsbyggefond til ansættelse af beboerrådgivere, sociale aktiviteter mv.

Da den borgerlige regering i 2001 kom til, blev de almene boligforeninger (dengang bestod den almene boligsektor af boligforeninger med et udstrakt selvstyre og demokrati og almene boligselskaber underlagt kommunale bestemmelser og indflydelse) simpelthen udmanøvreret i den forstand, at foreningerne i og med Loven om fleksibel udlejning i det store og hele mistede retten til fortrinsvis at anvise boliger til egne medlemmer, ligesom foreningernes nybyggeri fortrinsvis kunne betragtes som byggeopgaver for de boligsociale myndigheder frem for at være nybyggeri baseret på boligforeningernes medlemmers behov og ønsker.  

Forandring uden reformer (2001 -) (fase 4)
Svarer stadig til konkurrencestaten

Frem til boliglovene fra 2001 betød vedtægterne for de almene boligforeninger at det fortrinsvis var foreningens medlemmer, der kunne leje en bolig i foreningen. I praksis har 2001 lovgivningen i det store og hele tilsidesat medlemskabets betydning for adgang til at leje af boligforeningernes boliger.

Der er 3 hovedkilder til finansieringen af opførelsen af almene boliger: Indbetalinger fra lejerne, Bidrag fra kommunerne, Statsfinansierede lån. Balancen mellem de 3 har ændret sig over tid. Ændringerne afspejler overvejelser over at opnå en husleje, som folk har råd til i nyopførte lejligheder, anstrengelser for at holde igen på de offentlige udgifter, et ønske om at øge sektorens medfinansiering, et ønske om at styrke kommunernes og boligselskabernes opmærksomhed på at holde priserne for nybygninger nede.

VK-regeringen der tiltrådte i 2001, havde et udtalt ønske om gradvist at afvikle den almene boligsektor. Det skete f.eks. gennem lovforslaget om salg af almene boliger samt bevidst at fremme et fald i opførelsen af almene boliger som i sidste ende ville føre til et fald i antallet af almene boliger relativt i forhold til andre boligformer.

Selv i dag tjener en langsommelig adgang til nybygning, primær gennem de kommunale myndigheder, som en måde at mindske antallet af tilgangen af almene boliger.

Faldet i nyopførelser vil føre til større målgruppefokusering da adgangen til moderne almene lejligheder vil blive mindre. Som følge heraf kan de almene boliger blive mindre attraktive for middelklassen i forhold til andre boligformer.

Bygningsomkostningerne steg stærkere end priserne i almindelighed. Derfor opstod der et gab mellem cpm2 og det almindelige prisindeks og de kommunale myndigheder kunne ikke give tilladelse til alment byggeri der ikke kunne holdes inden cpm2 indekset.

Udgangspunktet for cpm2 var at nå et ønsket politisk mål, at målgruppen havde råd til at bo i de almene boliger, og cpm2 var en kendt metode til at nå dette mål. Cpm2 blev ikke præsenteret som en større reform af de almene boliger. Under debatten i Folketinget, støttede Radikale og SF ideen med cpm2 som et værktøj til at holde byggeomkostningerne nede så der var en fornuftig leje i de almene boliger.

Gomez forklarer i sin afhandling hvordan cpm2 førte til nedskæringer i den almene boligsektor pga tre modstridende variabler: Afpolitisering, modstand fra interesseorganisationerne, og aktiviteter fra politikere og embedsmænd. Vedrørende afpolitisering vil Gomez vise hvordan fald i nybyggeri faktisk blev politiseret. I samtiden blev selve indekseringen sjældent diskuteret. Faldet i nybyggeri blev forklaret som en funktion af cpm2 i kombination med andre faktorer som fx øgede byggeomkostninger. Så selv om resultatet (færre almene boliger) blev politiseret, blev instrumentet cpm2 i høj grad afpolitiseret. I perioden 2003 til 2009 øges modstanden mod cpm2. Argumentationen skifter fra at forklare faldet i byggeaktiviten med eksterne faktorer, fx høje lønninger, til at forklare cpm2 som et værktøj som regeringen har bragt i anvendelse i den hensigt at stoppe det almene boligbyggeri.

Gomez analyse viser, hvordan interesseorganisationernes argumenter udviklede sig fra at omtale cpm2/rammebeløbet som et instrument til at sikre lejligheder, folk har råd til at bo i, til at anklage regeringen for i praksis at udelukke nybygning af almene boliger ved at bruge rammebeløbet.

BL var fra starten kritisk over for forslaget om rammebeløb. I perioden fra 2003 og frem til 2009 øgedes modstanden mod regeringens rammebeløb. Oprindelig var KL imod fordi rammebeløbet kunne blive en standardbeløb, således at alt byggeri ville gå helt til kanten af rammen. I 2005 bemærkede BL at der i de første 7 mdr var der ikke blevet tilladelse til at opføre alment boligbyggeri – men der nævnes ikke noget om årsagen. I 2006 kæder BL nedgangen i antallet af godkendelser til alment byggeri sammen med rammebeløbets manglende fleksibilitet over for de stigende priser for opførelse af nybyggeri og stigende lønomkostninger. I 2007 offentliggjorde BL flere artikler om rammebeløbet. Kun en artikel udpegede rammebeløbet som et bevidst politisk valg fra regeringens side.

BL mener, regeringen har tre muligheder: 1) meddele, at der ikke udstedes tilladelse til alment byggeri før priserne kan holdes inden for rammebeløbet. 2) fralægge sig ansvaret for det almene byggeris standarder og kvalitet, og på den måde tvinge billige byggeprojekter igennem 3) eller i overensstemmelse med realiteterne kan regeringen foretage de nødvendige ændringer af rammebeløbet – eller helt forkaste dette primitive instrument.

Efter 2007 valget lovede Andres Fogh Rasmussen at lave en reform af de almene boliger og der blev nedsat en komite der skulle arbejde med styringen af den almene boligsektor og med finansieringen af almene boliger. Efter en del forsinkelser kom rapporten i 2009. I 2008 blev rammebeløbet sat i vejret, men kun for ældreboliger. Hvilket medførte kritik fra Socialdemokratiet.

2009 rapporten anbefalede, at der ikke skulle ske nye godkendelse før der var en balance mellem rammebeløbet og omkostningerne ved opførelse af nybyggeri. 3 dage senere, den 29. marts, offentliggjorde regeringen, de radikale og SF en politisk aftale. Rammebeløbets indekseringsform blev ændret. Med aftalen skal rammebeløbet fastsættes som en 50-50 blanding af den private sektors lønindeks og det almindelige prisindeks. Rammebeløbet blev øget med 6%. Hverken BL eller KL mente, ændringerne var tilstrækkelige.

Modstanden mod rammebeløbet vokser som tiden går og kritikken øgedes især efter 2007 valget. Allerede i begyndelsen af 2005 havde BL opdaget at der skete et fald i antallet af godkendelser. I 2006 og 2007 gik kritikken på, at rammebeløbets størrelse ikke var tilstrækkelig til at sikre, at der kunne gennemføres alment byggeri. BL og KL begyndte også at se rammebeløbet som en velovervejet taktik for at forhindre opførelsen af alment byggeri.

At rammebeløbet for ældreboliger kunne øges i 2008, viste at det kunne lade sig gøre at ændre i indekseringen. At rammebeløbet blev opretholdt for familieboliger blev set som en velovervejet mangel på vilje til at gøre noget ved de manglende nybyggerier i den almene sektor. Det blev klart, at regeringen sad på nøglen til at løse problemet. Gomez analyser peger på, at modstanden mod rammebeløbet er forbundet med rammebeløbets synlighed og den vægt, som det påvirker nybygningen med, snarere end på modstand med et rammebeløb som sådan. Dette peger på, at selvom afpolitisering af rammebeløbet som et instrument har den fordel at det er vanskeligt for interesseorganisationerne at vinde opbagning til, at forøgelse af rammebeløbet er et resultat af en bevidst strategi
Selvom metoden til indeksering er ændret, så er antallet af alment nybyggeri stadig overladt til samfundets økonomiske cyklusser snarere end at være et spørgsmål om politisk prioritering.  

Året efter VK-regeringen kom til magten i 2001 præsenterede regeringen følgende visioner for boligsektoren: Mere vækst og fornyelse på boligmarkedet (2002). Scenen er sat for et gradvist mere markedsorienteret politik med voksende økonomisk vækst, hvor statens rolle bliver reduceret og skal sigte mod de svageste grupper på boligmarkedet. På det administrative niveau blev Boligministeriet nedlagt og området porte folio spredt for alle vinde. Ingen regeringsprogrammer i VK-regeringens tid omtaler den offentlige boligsektor, med undtagelse af en enkelt sætning i 2007, hvor regeringen lover at se på byggepriserne. På den anden side er godkendelse af alment byggeri, som formelt udstedes gennem kommunerne, mere og mere afhængige af markedet, og statens subsidier til byggeri er reduceret. Der bliver heller ikke bygget så mange familieboliger, de flere almene nybygninger er ældreboliger og ungdomsboliger, mens der ikke er sket noget af betydning på lovgivningsområdet, gik opførelsen af almene boliger næsten gået i stå i 2007.

Med den Helle Thorning Smidt regeringer fra 2011-15 blev der igen tale om et boligministerium, nemlig Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter. Det blev ministerens opgave på Konkurrencestatens vegne at rette op på den udsultning den almene boligsektor havde gennemlevet og de sårbare landområder, som fandt sted under 10 års borgerligt styre.

Formålet med almene boliger i fase 4

Gomez Nielsen ser udviklingen af politikken på det almene boligområde i perioden 2001 til 2009 som et skifte fra en politik, der omfattede alle, til en politik der omfatter udsnit af befolkningen (især seniorer og udsatte fx i ghettoerne). Den selektive boligpolitik ser boligen som en velfærdsret for nogle få grupper, der har et uopfyldt behov. For den resterende del af befolkningen, er boligen en vare, og markedet (og ikke det offentlige) ses som den primære kilde til at sikre forsyningen. 

De foregåede generationers boligpolitik har skabt mærkbare spor i byernes landskab. I perioden efter 2001 var der et voksende pres på de danske politikere for at reformere den danske boligpolitik. Boligsektorens 4 former: ejerboliger, andelsboliger, privat udlejning og almene boliger blev reguleret og subsidieret gennem forskellige systemer. Nogle økonomiske eksperter mener, at subsidierne har ført til et ineffektivt boligmarked. Politikerne står samtidig over for vagtsomme interesseorganisationer som fx Boligselskabernes Landsforening, som ikke vil holde sig tilbage for at kritisere og modsætte sig ethvert initiativ, som ikke støtter status quo på området.

Hvordan defineres behovet for almene boliger

Det fremtidige behov defineres ud fra en antagelse af, at der også fremover skal være 20% almene boliger. Fakta er, at andelen af almene boliger samlet set er steget uafbrudt siden 1945. Måske status quo scenariet er det, der mest sandsynligt ikke vil føre til kritik, men behovet for opførelsen af almene boliger forbliver et åbent spørgsmål. F.eks. har BL præsenteret behov for flere almene boliger. Argumentet om manglen på boliger bliver ofte præsenteret som en efterspørgsel efter flere almene boliger.

Som allerede nævnt er der ingen dækkende eller objektiv måde til at måle behovet for opførelsen af almene boliger. Spørgsmålet knyttes til politiske prioriteter. Gomez hævder, at faldet i opførelsen af nybyggeri skal ses som en nedskæring, da faldet repræsenterer en relativ indsnævring af sektorens område, idet det kan betragtes som et skifte væk fra et altomfattende boligpolitik omfattende alle samfundsgrupper til en mere selektiv boligpolitik fokuseret på grupper med særlige behov.

Boligmarkedet vender den tunge ende nedad forstået på den måde, at boligen fylder forholdsvis meget i de laveste indtægter. Boligen er den dyreste vare, som indgår i den del af befolkningens daglige og nødvendige forbrug.

Men når en person for første gang skal have en bolig, har stort set ingen – uanset indtægtsgruppe - råd til at betale for den, hvis det er en ejerbolig. Derfor er de henvist til enten lånefinansiering eller en lejebolig. Og i den forbindelse var en stor del befolkningen i sidste halvdel af 1900-tallet, altså i velfærdssamfundet, interesseret i gode og billige almene boliger.

Alligevel har der løbende været problemer med boligforsyningen, hvilket skyldes at boliger er dyre og vejer så tungt i samfundsøkonomien. Endvidere er boliginvesteringer meget rente- og konjunkturfølsomme, fordi de er afhængige af kapitalmarkedet til finansieringen af investeringen. Indtil omkring 2008 var boligmarkedet sælgers marked, og boliger blev i modsætning til næsten alle andre varer ikke relativt billigere. 2008 brast boligboblen, dvs sige at priserne på parcelhuse faldt drastisk, og hvad der hidtil hade været en sikker investering blev for manges vedkommende et tabsgivende projekt. Boligboblens bristen fik dog ikke indflydelse på huslejernes størrelse i lejeboligerne. De er fastlagt i et omfattende regelsæt. Men derimod på efterspørgslen efter lejeboliger.
I dag kan man se på den samlede boligpolitik som et afsporet velfærdsprojekt med uheldige samfundsøkonomiske konsekvenser i form af krisebobler og uheldige familieøkonomiske konsekvenser såsom uoverskuelig gæld og uheldige sociale konsekvenser for mange danskere, især parcelhusejerne. Det er ikke alene et spørgsmål om bygningsmæssig renovering, men også om sociale, kulturelle og infrastrukturelle renoveringsmønstre. Dansk boligbyggeri har en høj standard og dansk boligforbrug målt i kvadratmeter og boligudstyr er stort. Det skyldes formentlig, at boligen er central i opfattelsen af dansk velfærd, og at boligbyggeriet siden midten af 1900-tallet har haft befolkningsgrupper med stigende velfærd som målgruppe. Boligsektoren er stadig årsag til markante problemer i det danske samfund. Private lejeboliger var med til at finansiere bankers uansvarlige udlånspolitik. De almene boliger blev pålagt at løse samfundsmæssige problemer, der kræver betydelig social indsats.

Dagens boligpolitiske udfordringer
 
I 1980erne og 90erne stødte mange større kommuner i Danmark økonomisk mod bunden. I flere af de større kommuner var indbyggerne hovedsaglig børn, unge under uddannelse og ældre på overførselsindkomste. Skattegrundlaget var ringe og kommunerne blev derfor fattigere og fattigere. På den baggrund begyndte Københavns kommunes forvandlingen til en rig, international drømmeby. Den udvikling København har gennemlevet er nu blevet en udvikling alle større kommuner i Danmark drømmer om at gennemleve og deres byggepolitik er indrettet på at tiltrække ressource- og økonomisk stærke borgere.

I København startede det med en aftale mellem et flertal i borgerrepræsentationen og den daværende regering (overborgmester Jens Kramer Mikkelsen og statsminister Poul Schlüter) i slutningen af 1980erne om etablering af en metro, betalt ved salg af byggegrunde gennem By og Havn, som er 95 procent ejet af Københavns kommune og fem procent af staten.

I 1990’erne tvang daværende finansminister Mogens Lykketoft Københavns kommune (overborgmester Jens Kramer Mikkelsen) til at sælge ud af sine ejendomme og tusinder af billige lejelejligheder blev købt af private ejendomsinvestorer.

I slutningen af 90'erne prøvede Københavns kommune (Jens Kramer Mikkelsen) at tvinge penge ud af Landsbyggefonden ved at true de almene boligorganisationer i kommunen med at effektuere de kommunale tilbagekøbsklausuler der var hæftet på mange grunde i kommunen. Det ville have kostet de almene boligorganisationer ikke kun i København, men i hele landet et mia. beløb at indfri dette gennem Landsbyggefonden, som da også nægtede at medvirke til Kramers fikse ide.

I stedet indegik de almene boligorganisationer i Kønbenhavns kommune en aftale med kommunen om frikøb af tilbagekøbsklausulerne mod en klækkelig rabat bl.a. i form en særlig begunstiget anvisningsret og at boligafdelinger der ikke var behæftet med tilbagekøbsklausuler eller bygningserstatning (der ville have kostet kommunen et mia. beløb at indfri som man ikke havde) hæftede solidarisk med boligafdelinger der var behæftet med tilbagekøbsklausuler.

I 00’erne slap VK-regeringen med støtte fra Dansk Folkeparti prissætningen på private andelsboliger løs, så ideen om private andelsboliger i dag i praksis er død.

I dag opkøber pensionskasser, kapitalfonde og andre investorer lejelejligheder som de sætter i stand ogderpå lader huslejen stige voldsomt. Ligesom de samme kapitalinteresser er alene om at stå for al nybyggeri og erhvervsudlejning.

På det seneste er private andelsboligforeninger blevet et opkøbsobjekt for de samme kapitalinteresser fordi økonomien i andelsboligforeningerne er blevet så anstrengt, på grund af opskrivning af andelskronen med henblik på optagning af lån af andelshaverne, så påtrængte renoveringer ikke kan finansieres på anden måde end ved salg.

Når pensionsselskaber, venture kapitalister og kapitalfonde åbenlyst er begyndt at interessere sig for at købe private andelsboliger, modernisere dem og omdanne dem til udlejningsboliger, så er de giver også interesseret i at erhverve nogle af de almene boliger der optræder på den hårde liste over udsatte boligområder. Det bør i høj grad bekymre en socialdemokratisk boligminister og indgå i hans overvejelser over hvordan man lovgivningsmæssigt kan komme nutidens boligspekulanter til livs.

Udfordringer efter folketingsvalget 2019

Den socialdemokratiske regering der blev dannet efter folketingsvalget den 5. juni 2019, står over for massive udfordringer på det boligpolitiske område. Ministeren for det genetablerede boligministerie har nogle klare udfordringer der ikke bliver nemmere at løse som minister for et ministerium uden departement.

En vej til løsning af nogle af problemerne kunne være en revitalisering af den almene boligsektor bl.a. med genoprettelse af en del af de åbenlyse fejltagelser den almene sektor selv har været med til at gennemføre i 1990’erne som f.eks. indgrebet i vedtægterne, røveriet i Landsbyggefonden og en uhensigtsmæssig finansiering af alment byggeri i et marked med kapitalstærke investeringsinteressenter.

-----

1) for en nærmere definition af begrebet Institutionel historie henvises til: Charles Thomassen: Ledelse og økonomistyring i centraladministrationen – En historisk analyse af fænomenet New Public Management med særligt fokus på kontraktstyring i Ministeriet for Børn og Undervisning. Kandidatspeciale, november 29 2012