Forstå hvad der sker i årets overenskomstforhandlinger
Hele det offentlige aftalesystems historie analyseres i nyt firebindsværk udgivet af Syddansk Universitetsforlag. I denne artikel gives et kort overblik af de to forfattere
Af Jesper Due og Jørgen Steen Madsen
I de første måneder af 2021 foregår den afgørende fase i overenskomstforhandlingerne i den offentlige sektor. Efter en række konfliktfyldte år, der kulminerede med et dramatisk forløb i 2018, tørner arbejdsgivere og lønmodtagere igen sammen.
Siden OK18 er situationen på afgørende punkter stærkt forandret. Der er kommet ny socialdemokratisk regering, og Danmark er blevet ramt af corona pandemien, der bl.a. har bremset samfundsøkonomien så meget, at lønstigningstakten på det private arbejdsmarked er væsentligt aftaget. Det har fået direkte konsekvenser for råderummet i den offentlige sektors forhandlinger. Selv om der er forventninger om imødekommelse af såvel ligelønskrav som lavtlønskrav, synes risikoen for konflikt at være begrænset. Dramaet fra 2018 bliver formentlig afløst af et mere fredeligt forløb.
Hvis man vil forstå baggrunden for de aktuelle forhandlinger, er kendskab til historien altid en fordel. På det område kan vi tilbyde gode muligheder for at fordybe sig, da vi i efteråret netop har udgivet et stort firebindsværk om det offentlige aftalesystems udvikling fra begyndelsen af 1900-tallet og frem til i dag.
Første samlede beskrivelse
Det offentlige aftalesystem er af væsentlig betydning for det danske samfund. Ved de tilbagevendende overenskomstforhandlinger reguleres løn- og arbejdsvilkår for mere end 800.000 offentligt ansatte svarende til ca. 30 pct. af samtlige lønmodtagere. Den private sektor vejer stadig tungest, men det offentlige aftalerum er faktisk større end det toneangivende private aftaleområde, der dækkes af organisationer under Fagbevægelsens Hovedorganisation og Dansk Arbejdsgiverforening. Det må derfor siges at være en mangel, at dette systems historie aldrig er blevet samlet beskrevet.
Der findes bøger om de enkelte faglige organisationers historie. Der findes bøger, der skildrer enkeltepisoder eller perioder af systemets historie. Der findes nogle få oversigtsværker, hvor systemet beskrives i kortere form. Men der har aldrig været givet en samlet fremstilling, der på den ene side omfatter udviklingen af de enkelte fagorganisationer og deres fælles forhandlingskarteller samt udviklingen af de offentlige arbejdsgiveres forhandlingsorganer og på den anden side opkomsten og udviklingen af de forhandlingsprocesser, hvorigennem de offentligt ansattes løn- og arbejdsvilkår er blevet reguleret. Det er en sådan fremstilling, vi har præsenteret med vores netop udkomne værk, ”Det offentlige aftalesystems historie”, på samlet 2.696 sider.
I bøgerne fortælles historien kontinuerligt, men de er også i høj grad anvendelig som et opslagsværk, hvor alle med interesse for overenskomstforhandlinger og parterne i disse forhandlinger vil kunne finde analyser af systemets opkomst og udvikling og opnå bedre muligheder for at forstå de offentlige forhandlinger, som de fungerer i dag. Inspirationen til bogen er på den måde mantraet, at kendskabet til din egen historie er forudsætningen for både at forstå nutidens vilkår og kunne handle i forhold til fremtidens udfordringer.
Vi har ikke gjort os nogen forestillinger om, at mange vil sætte sig ned og læse samtlige 2.696 sider fra ende til anden. Derfor er de enkelte kapitler skrevet, så de kan læses selvstændigt. Det har været tilstræbt sprogligt at forme bogen, så de forskellige historiske begivenheder fremstilles så medrivende som muligt som sociale dramaer, der hver for sig – i større eller mindre omfang – har ændret virkeligheden.
Som forskere har vi personligt fulgt organisationerne og forhandlingerne gennem et halvt århundrede og har løbende gennemført interviews med hovedaktørerne. På den baggrund har fremstillingen kunnet levendegøres. Når det gælder aftalesystemets første perioder, har det været vanskeligere, men det er lykkedes at finde kildemateriale, så der også her kan fortælles gode historier.
Hård kamp for indflydelse
Det offentlige aftalesystem har haft en lang og til tider turbulent historie. Tjenestemandsansættelse var normen for den store faste gruppe af medarbejdere, og hverken de administrative ledere eller regeringen fandt det rimeligt, at tjenestemænd med deres særlige loyalitetsforpligtelse skulle kunne forhandle deres vilkår kollektivt, som det var blevet normen i den private sektor med Septemberforliget i 1899.
Da tjenestemændene alligevel begyndte at organisere sig i fagforeninger, var det en lang og sej kamp at opnå resultater. Forfølgelse af fagligt aktive var ikke ualmindelig. Fx blev formanden for det nystiftede Dansk Jernbaneforbund, P.D. Pedersen, forflyttet fra København til det vestlige Jylland for at begrænse hans muligheder som formand.
Men medlemmerne gjorde rejsen til den fjerne provinsstation til et sandt triumftog ved at møde op på alle de stationer, P.D. Pedersen passerede på sin togrejse. Og da der i sommeren 1901 med Systemskiftet kom en ny mere ’personalevenlig’ regering, blev det til et nyt triumftog, da Jernbaneforbundets førstemand kunne vende tilbage til København.
Tjenestemandsloven af 1919
Det betød ikke, at modstanden mod forhandlings- og aftaleret til tjenestemændene forsvandt. Ganske vist fik man indført forhandlingsregler i 1910, men det var vanskeligt at få ledelserne til reelt at inddrage organisationernes repræsentanter, og først med Tjenestemandsloven i 1919 kom et egentligt gennembrud.
Det var i slipstrømmen på Første Verdenskrig, hvor politisk kaos med stærke revolutionære strømninger prægede Europa. I det mere fredelige Danmark var tjenestemændene også parate til at anvende kollektive kampmidler for at sikre bedre løn- og arbejdsvilkår. Der blev truet med arbejdsnedlæggelse i form af kollektive pladsopsigelser. En sådan form for strejke blev dog ikke til noget, da det lykkedes organisationerne og regeringen at blive enige om indholdet i den nye lov.
Her fik tjenestemændene en forhandlingsret, men ikke en aftaleret. Dvs. at de resultater, der blev enighed om gennem forhandlinger, blev omsat til love og cirkulære. Det var således i grundlaget en politisk regulering i modsætning til det private arbejdsmarkeds partsregulering. Tjenestemændene fik heller ikke den ønskede formaliserede ret til at etablere kollektive konflikter som strejke og blokade. Forskellen på reguleringssystemerne i de to hovedsektorer var markant.Aftalesystemets karakteristika
Selv med den senere overgang til overenskomstansættelse som normen i den offentlige sektor er det stadig et af de væsentligste karakteristika, at reguleringen af løn- og arbejdsvilkår i den offentlige sektor gennem den direkte tilkobling til det politiske system adskiller sig afgørende fra den private sektor. Traditionelt har det været personificeret i finansministerens skiftende kasketter dels som arbejdsgiver, dels som politisk aktør.
Der har trods forskellene fra starten været en tæt sammenknytning af løndannelsen i de to hovedområder. Parterne i det offentlige har været enige om, at lønudviklingen i samfundet som helhed skal afgøres af de konkurrenceudsatte private erhverv. Derfor må den offentlige løndannelse ikke løbe hurtigere end den private, men samtidig skal der garanteres en parallel lønudvikling, så den offentlige sektor ikke reduceres til et sekundært arbejdsmarked. Forskellige former for reguleringsordninger har gennem årene sikret, at de offentligt ansatte så vidt muligt følger med.
Ud over hierarkiet mellem privat og offentligt er der på det offentlige arbejdsmarked et selvstændigt hierarki. Det har som hovedregel været den statslige sektor, der har fastsat niveauet for de øvrige områder. Overenskomstforhandlingerne er på den måde blevet præget af en sammenlignelighedsargumentation, dels i forholdet mellem lønudviklingen i det offentlige og det private generelt, dels i forholdet mellem sammenlignelige grupper.
På den statslige arbejdsgiverparts initiativ har systemet fra starten været karakteriseret af centraliserede forhandlinger fra top til bund. Det har tvunget lønmodtagernes forhandlingsorganisationer til at samles, og aftalesystemet har derved fået et stærkt koalitionspræg. Dermed har de skiftende forhandlinger som regel været præget af store interne konflikter mellem lønmodtagergrupperne, og disse konflikter har ofte vejet tungere end konflikterne på tværs af bordet mellem lønmodtagere og arbejdsgivere.
De interne skillelinjer har flere gange været tæt på at få de samlede koalitionsforhandlinger til at bryde sammen, men erfaringerne har vist, at enkeltorganisationers forsøg på at gå enegang ikke har kunnet skabe resultater, der i væsentlig grad gav mere end de samlede forlig, som de øvrige har tilsluttet sig.
Det offentlige aftalesystem er som alle komplekse sociale systemer præget af en omfattende anvendelse af uformelle relationer for at løse konflikterne både på hver side og på tværs af forhandlingsbordet. Koalitionskarakteren med den store spændvidde i forhandlingsorganisationerne øger behovet for uformelle kontakter. Der må gennem sådanne kontakter skabes sikkerhed for holdbare kompromiser, før forhandlerne kan slå til og præsentere de dermed følgende indrømmelser for deres bagland.
Aftalesystemet bygger på en gensidig anerkendelse af parternes potentielt divergerende interesser, men dertil kommer en forpligtelse til at søge fælles løsninger – det vi har kaldt kompromisernes balancepunkt. På den måde har et aftalesystem, der grundlæggende er et konfliktløsningssystem, udviklet en konsensusbaseret forhandlingskultur. Generelt har det offentlige aftalesystem derfor vist en stærk evne til at opnå de nødvendige kompromiser i de skiftende forhandlingsrunder.
I de første 50 år af systemets historie havde de dominerende statslige tjenestemandsorganisationer alene en forhandlingsret og ikke en aftale- og konfliktret som på det private område. Alligevel lykkedes det at få så stor indflydelse på reguleringen af løn- og arbejdsvilkår, at man kan tale om en de facto aftaleret. De mere omfattende ændringer af tjenestemandsystemet i 1919, 1931, 1946, 1958 og 1969 blev gennemført med forudgående nedsættelse af kommissioner, hvor der ud over parterne – lønmodtagerrepræsentanter og ledende embedsmænd fra de berørte ministerier – også var politikere, der repræsenterede et flertal i Folketinget. I alle tilfælde blev der opnået enighed om indholdet i den nye tjenestemandslovgivning i disse kommissioner, og denne enighed blev efterfølgende respekteret ved vedtagelsen af forslagene til lov. Vi har derfor talt om en udvidet trepartsforhandling som metode til gennemførelse af større ændringer i tjenestemandssystemet.
Tjenestemandsreformen af 1969 og akademikerkonflikten
Først 50 år efter systemets etablering fik organisationerne med Tjenestemandsreformen af 1969 også formelt aftaleret, men det var stadig uden konfliktret. Et tilsvarende aftalesystem udvikledes efterhånden for kommunalt og amtsligt ansatte tjenestemænd.
Med et øget tempo fra 1950’erne blev overenskomstansættelse et alternativ, der passer bedre med velfærdsstatens etablering og den accelererende vækst i antallet af offentligt ansatte. Reformen af 1969 var et forsøg på at fastholde de tjenestemandsansatte som omdrejningspunkt i aftalesystemet og dermed denne gruppes dominans.
Akademikerne, der havde haft særligt store lønmæssige fordele af den nye ansættelsesform, oplevede det som en trussel og forsvarede overenskomstansættelsen med deres konflikt i efteråret 1969. Denne konflikt er et vigtigt eksempel på, at det har været de professionsbaserede grupper, der mest var parate til at anvende kollektive kampmidler. Medlemmernes fælles uddannelsesgrundlag skabte blandt læger, skolelærere, sygeplejersker og pædagoger et stærkt fællesskab, som ofte kunne være mere konfliktvillige end de mere traditionelle fagforeninger som Dansk Jernbaneforbund og Dansk Postforbund. Disse forbund tilsluttede sig som en del af den socialdemokratiske fagbevægelse ganske vist en traditionel fagforeningsideologi, hvor viljen til anvendelsen af kollektive kampskridt er et grundlæggende træk. Men qua deres tjenestemandsstatus havde de umiddelbart bedre mulighed for indflydelse og følte en større loyalitet i forhold til deres arbejdsgivere.
En samlet dansk model
Tjenestemandsorganisationernes dominans fortsatte efter 1969 ved etableringen af forhandlingskarteller, Tjenestemændenes Fællesudvalg – TFU – på det statslige område og Kommunale Tjenestemænds Udvalg – KTU – på det kommunale og amtslige område. Som navnene antyder, omfatter disse forhandlingskarteller formelt set alene tjenestemændene.
Efterhånden som de overenskomstansatte i antal langt oversteg tjenestemændene, blev det uholdbart. Men først i anden halvdel af 1980’erne integreredes de overenskomstansatte ved at udvide forhandlingskartellerne, der skiftede navne til Centralorganisationernes Fællesudvalg – CFU – og Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte – KTO (i dag Forhandlingsfællesskabet – FF).
Hermed kom konfliktmuligheden i front ved overenskomstforhandlingerne på samme måde som på det private arbejdsmarked, og man begyndte at kunne tale om en samlet dansk model. Men det offentlige aftalesystems særlige politiske karakter med den statslige arbejdsgiverparts dobbelte rolle som arbejdsgiver og politisk aktør fastholdt en grundlæggende forskel.
Konsensusbaserede forhandlinger var i årtier det offentlige aftalesystems grundlæggende karakteristika. Men fra 00’erne skete en mærkbar ændring i ledelsesformerne. Aftaler mellem parterne sås efterhånden mere som omkostning end som middel til udvikling. Samtidig blev de indre konflikter i organisationskartellerne skærpet. Kulminationerne blev strejkerne i 2008 og lockouten mod lærerne i 2013.
Store lønmodtagergrupper oplevede, at de ikke længere havde mulighed for at varetage deres interesser, men tværtimod udsattes for politiske diktater. Men på trods af skærpede modsætninger viste aftalesystemet fortsat evnen til at finde løsninger. S-regeringens flytning af arbejdsgiverkompetencen fra Finansministeriet til Skatteministeriet og kommunernes og lærernes indgåelse af en ny arbejdstidsaftale i august 2020 peger på en ændret kurs.
Forløbet af den igangværende overenskomstrunde OK21 kan give et første svar på, om den ændrede kurs også slår igennem i praksis.
Det offentlige aftalesystems historie
Bind I – IV:
Kampen om forhandlingsretten (1850-1940
Kampen om aftaleretten (1040-1970)
Kampen mellem ansættelsesformerne (1970-1990)
Kampen om velfærd og magt (1990-2018)
2.696 sider. 999,00 kr.
Af Jesper Due og Jørgen Steen Madsen
Syddansk Universitetsforlag 2020
Til forsiden
Andre artikler i dette nr. af Ny Politik:
Præsident Bidens mulighed for at skabe en bedre verden
Biden´s udfordringer med Latinamerika
Arbejderklassen i USA gennem tiderne
Det portugisiske EU-formandskab
De andres virkelighed gjorde mig til forfatter