OK 24 går i gang. Hvad er på spil?

Af Preben Føltved, mag.art., tidligere konsulent ved EF Kommissionen, sekretariatschef i Dansk Psykologforening og ansat tillidsmand i SiD. Senest konsulent i 3F, Den offentlige Gruppe, og som sådan medlem af KTOs sekretariatsudvalg og deltager i såvel de fælles overenskomstforhandlinger som 3Fs organisationsforhandlinger.

Forberedelserne til aftale- og overenskomstforhandlingerne på det offentlige område er i fuld gang.

Der er indhentet krav fra medlemmerne, kravene er bearbejdet i organisationerne og er nu afstemt mellem organisationerne i de forskellige forhandlingsfællesskaber.

Tilsvarende finder der drøftelser sted på arbejdsgiverside, hvor de fem regioner og de 95 kommuner formulerer krav. Det samme sker i staten, hvor medarbejder- og kompetencestyresen står for den endelige kravformulering.

Men allerede inden forhandlingerne går i gang for alvor, er de sat i gang af regering og Folketing.

Det blev i både i valgkampen og siden fra regeringen meldt ud, at der skulle ske et lønløft i dele af den offentlige sektor. Baggrunden er ikke mindst den langvarige sygeplejerskestrejke i forbindelse med seneste overenskomstforhandling, men også vanskelighederne med at rekruttere personale til det øvrige pleje- og omsorgsarbejde.

Med baggrund i kritik af lønforskelle mellem angiveligt sammenlignelige personalegrupper, blev der nedsat en lønstrukturkomite, hvis konklusioner nok ikke var som forventet. Her er tre hovedpunkter: Der er ikke ligeløn mellem mands- og kvindedominerede fag, måden, der forhandles løn på, kan ikke løse problemer med særlige rekrutteringsbehov via løn og sygeplejerskerne får en passende løn.

Regeringen har herefter afsat et millionbeløb til et lønløft. Fordelingen skulle aftales ved trepartsdrøftelser i efteråret 2023 med henblik på udmøntning fra 2024 og fremover. Trepartsdrøftelser er ikke overenskomstforhandlinger, men drøftelser mellem regeringen, arbejdsgiverne og lønmodtagerne. De to sidstnævnte er typisk Dansk Arbejdsgiverforening (DA) og Fagbevægelsens Hovedorganisation (FH). Det er der ikke megen offentlig sektor i, så i denne omgang blev det også med deltagelse af Kommunernes Landsforening (KL) og Danske Regioner hhv. Forhandlingsfællesskabet samt Akademikerne.

Disse trepartsforhandlinger er netop afsluttet med en aftale. Formålet er bl.a. at 1) øge omfanget af kvalificeret arbejdskraft i sundheds- og ældreplejen – dvs. flere sygeplejersker og social- og sundhedsassistenter, som arbejder mere, 2) understøtte trygge rammer for børn, unge og de sårbare borgere – dvs. flere uddannede pædagoger af alle slags og 3) tilskynde sundhedspersonale til at arbejde på sygehus og i vagt – dvs. flere skal arbejde på sygehusene og flere uden for dagarbejdstid. Endelig skal aftalen understøtte et fleksibelt offentligt arbejdsmarked med flere på fuldtid.

Der er dels afsat midler til løn og andet, dels aftalt ændringer i forskellige bestemmelser om arbejdstid, vagtplanlægning og seniordage. Det er ikke opgaven her at gennemgå trepartsaftalen. Kun overordnet at nævne midlerne overordnet tilgår personalegrupper med arbejde uden for dagarbejdstid og med udbredt deltidsansættelse. Men udmøntningen og konkretiseringen af trepartsaftalen skal aftales ved overenskomstforhandlingerne.  

Det er ikke til at forudsige, hvilken indflydelse det måtte få på de kommende overenskomstforhandlinger. Alting kommer med en pris. De tilførte midler forudsætter øget fleksibilitet, hvilket betyder flere skal arbejde uden for almindelig dagarbejdstid. Omvendt betyder det at flere deles om det, så de aktuelt belastede måske lettes noget. En forpligtelse til at tilbyde fuldtidsbeskæftigelse vil være en stor udfordring for kommunernes arbejdstilrettelæggelse og gribe ind i ledernes beføjelser.

Måske vil de ekstra midler, som tilføres ved siden af de almindelige og ordinære midler, der skal forhandles om, lette forhandlingerne, fordi de vil kunne rykke ved de lønrelationer, som stod for skud, og de kan medvirke til at opfylde arbejdsgivers ønske om at tilgodese grupper, hvor der er ekstra stor mangel på arbejdskraft.

Omvendt kan netop de ekstraordinære forskydninger i lønrelationerne give anledning til særlige krav fra andre grupper, som ikke bliver omfattet, men som selv finder sig berettiget. Det drejer sig fx om socialrådgiverne, politiet og en række mindre grupper i sundhedsvæsnet.

I hvert fald står det klart, at der ikke er tale om et generelt løft, og nogen utilfredshed er allerede ymtet. Det kommer ikke bag på nogen for som formanden for FH udtalt til Altinget før det hele gik i gang, så ”bliver (det) svært for FH. Det skal vi være ærlige omkring. Vi kommer til at skuffe nogen, for det er ikke alle, er kan få”.

Endelig er det i lyset af lønkonstrukturkomiteens konklusioner om at måden, der forhandles løn på, ikke kan løse særlige behov på specifikke områder, aftalt, at parterne efter afslutningen af overenskomstforhandlingerne i 2024 nedsætter et udvalg på hvert af de offentlige arbejdsgiverområder, som frem mod næstkommende overenskomstforhandlinger skal drøfte veje til en mere bæredygtig og fleksibel løndannelse, bl.a. ordninger, der understøtter en fleksibel løndannelse og muligheder for at bruge den centrale overenskomstramme til at adressere specifikke hensyn, herunder rekruttering. Gennem de seneste 20 år er al offentlig lønudviklet sket parallelt mellem overenskomstgrupperne. Fordelingen af midlerne er helt låst, men mere om det nedenfor.

De forestående forhandlinger bliver som altid spændende. Det bliver et forår med flere ubekendte end sædvanligt.

I det følgende beskrives rammerne for overenskomstforhandlingerne på det offentlige område – her det kommunale og det regionale område, som typisk påkalder sig mest opmærksomhed, selvom det i høj grad er staten, som sætter den økonomiske ramme.

Hvem forhandler
På det kommunale og regionale område er der 51 organisationer og flere hundrede overenskomster, som gælder for mere end 500.000 medarbejdere fra ufaglærte over håndværkere og professionsuddannede til akademikere.

Forhandlingerne varetages af ”Forhandlingsfællesskabet”, hvortil de 51 medlemsorganisationer fordelt i 6 grupper vælger et forhandlingsudvalg på 10 medlemmer. Hertil kommer, at hver enkelt organisation forhandler særlige forhold for hver enkelt overenskomst. Som noget særligt denne gang er Akademikerne ikke med i forhandlingsaftalen. Akademikerne forhandler for egne medlemsorganisationer og Forhandlingsfællesskabet varetager forhandlingerne for alle øvrige.

Men der er kun to arbejdsgivere: Kommunernes Landsforening og Danske Regioner.

Hvad forhandles der om
Der forhandles om fornyelse af et meget stort antal fælles aftaler, som eksempel generelle lønforhold, arbejdstid, feriebestemmelser, barselsorlov og medbestemmelse, for blot at nævne nogle få.

Det siger næsten sig selv, at det kræver lang tid og mange møder at afstemme så mange organisationers ønsker til fælles krav. De krav, man kan blive enige om, skrives sammen til at samlet forhandlingsoplæg. De krav, der er rejst af den enkelte organisation, men som ikke medtages i det fælles oplæg, kan enten blive rejst som organisationskrav direkte – eller frafaldes.

Der aftales mellem parterne en køreplan for forhandlingerne. Den indeholder tidspunkt for udveksling af krav, datoer for centrale forhandlingsmøder og rammer for organisationsforhandlingerne.

Løn – offentlig/privat
Størst offentlig opmærksomhed har lønspørgsmålet. Historisk har man sammenlignet løn og lønudvikling mellem den offentlige og den private sektor. Det er en overordnet og samlet opgørelse, som primært handler om lønudvikling, ikke om lønnen på specifikke personalegrupper. Det er et politisk krav, formuleret af hensyn til konkurrenceevnen og samfundsøkonomien, at det offentlige ikke må være lønførende. På den anden side vil det være uacceptabelt for medarbejderne, hvis de offentlige lønninger halter bagud.

Når man sammenligner lønniveauet, i det omfang, det kan lade sig gøre, er det et øjebliksbillede, man får. Men overenskomstforhandlingerne på det private og det offentlige område foregår altid forskudt. Denne forskydning er et særskilt tema for forhandlingerne. Der kan således være mere end to års forskydning mellem forhandlingerne, hvor man foretager sammenligninger og udmøntning af resultaterne. Det giver derfor udsving i forholdet mellem de to sektorers lønudvikling – ikke mindst fordi der kan indtræde konjunkturændringer undervejs. Især vil der under en højkonjunktur ske en kraftig privat lønudvikling, som de offentlige lønninger ikke kan følge med i. Det var bl.a. grundlaget for udviklingen af en reguleringsmekanisme, så sektorerne ikke løb for meget fra hinanden.

Reguleringsordningen.
Reguleringsordningen blev aftalt ved OK-87, som en del af en aftale om at indfri et tidligere opsparet lønefterslæb og undgå dette i fremtiden. Ideen er, at lønudviklingen på det offentlige arbejdsmarked følger lønudviklingen på det private område. Ordningen sikrer dels at det offentlige område ikke bliver lønførende, og dels at der bliver en nogenlunde parallel lønudvikling og således ikke oparbejdes et (nyt) lønefterslæb. Den problemstilling, som er grundlag for de i indledningen omtalte trepartsforhandlinger, er da heller ikke primært forskelle mellem offentligt og privat ansatte, men forskelle offentligt ansatte imellem.

Der er aftalt en række justeringer af reguleringsordningen gennem årene, men generelt har den givet en tilnærmelsesvis parallel lønudvikling i forhold til det private arbejdsmarked. Den udmønter 80 % af forskellen i lønstigninger på det private henholdsvis det kommunale/regionale arbejdsmarked. Den mulige rest indgår i de efterfølgende forhandlinger.

Det er en stående diskussion, hvordan man opgør lønudviklingen, idet der jo også sker forskydninger mellem personalegrupperne ligesom aldersfordelingen kan ændre sig. I sidste instans er det et aftalespørgsmål.

I den aktuelle trepartsaftale er det aftalt at alle de særligt tilførte midler neutraliseres i reguleringsordningen, dvs. de tæller ikke med, når lønudviklingen gøres op.

Det har været diskuteret at afskaffe reguleringsordningen bl.a. fordi den udelukker en selvstændig lønudvikling på det kommunale område og at kunne tilgodese særlige behov, særlig efterspørgsel eller mangel. Men under alle omstændigheder skal der jo enighed mellem alle parter om evt. særstilling, og det er svært at opnå.

Yderligere forudsætter det, at der er fri forhandling og fri løndannelse også på arbejdsgiverside. At kommunernes Landsforening hhv. Danske Regioner frit kan disponere. Det er imidlertid ikke tilfældet. Den økonomiske ramme lægges reelt af staten, dels gennem økonomiaftalerne dels ved insistere på at lukke aftalerne om nye overenskomster før kommuner og regioner. Staten er tillige repræsenteret i såvel regionernes som kommunernes lønningsnævn. Kun ganske få gange er der indgået forlig på det kommunale området først. Endelig er der det overordnede dogme, at den samlede lønudvikling på det offentlige område ikke må overstige lønudviklingen på det private område.

Der er også store betænkeligheder på lønmodtagersiden, idet områder, som står svagere på arbejdsmarkedet frygter at komme bagud af dansen, og at der vil opstå endnu større ulighed i løndannelsen end der allerede er. Der opstår over tid konjunkturforskelle, hvor fx manglen på arbejdskraft i visse sektorer afstedkommer krav om ekstraordinære lønforhøjelser eller hvor overskud af arbejdskraft på andre områder stiller disse svagt.

Måske er det aktuelt vanskeligt at forestille sig øget arbejdsløshed, men ethvert system skal være langtidsholdbart, og forhandlingssystemets hukommelse er lang – og ofte længere end organisationernes medlemmer.

Indeksering eller ej
Som systemet er nu, er alle omfattet af samme lønregulering og lønudvikling. Målt i procent.

Hvis nogle grupper skulle opnå mere end andre, vil det blive udlignet af reguleringsordningen i form af lavere lønudvikling for andre grupper, idet opgørelsen sker for den samlede lønudvikling for samtlige ansatte. Der er tale om et nulsumspil.

Forhandlingerne om rammen foregår i vid udstrækning som en teknisk øvelse, idet parternes økonomer forsøger at komme så tæt på den forventede private lønudvikling i aftaleperioden som muligt for at undgår alt for meget efterslæb til reguleringsordningen. For ikke at tale om en evt. tilbagebetaling, dvs. sænkning af lønnen. Det har været tilfældet enkelte gange, men er i sagens natur ikke populært, selvom det i realiteten er bedre rent økonomisk.

Der aftales ikke en egentlig ramme, men der forhandles inden for den forventede udvikling. Det aftales, hvor meget lønudviklingen skal være, hvornår lønreguleringerne skal udmøntes hen over aftaleperioden, og der fastsættes en omkostning for andre forbedringer, fx øget barselsorlov, fridage for særlige grupper, uddannelse og frikøb af tillidsrepræsentanter, seniorordninger og ikke mindst særlige puljer til forhandling på den enkelte overenskomstområder m.m.m.

Et spørgsmål, der sjældent rejses, er, hvorledes udmøntningen skal ske. Alle udmøntninger er indekserede. Alt udregnes procentuelt: lønnen reguleres gennem en procentuel ændring af en aftalt skala, pensionsbidrag aftales som en given procent af lønnen, feriegodtgørelsen ligeså, osv.  

Af og til er dette system blev udfordret. Naturligvis fra organisationer, hvis medlemmer hører til de lavere lønnede. Man kunne jo også udmønte det samlede provenu eller dele heraf i kroner og ører med samme beløb til alle. Det synes de højere lønnede ikke om og ville nedlægge veto, hvis det kom til afstemning. Hvis det skete ville forhandlingsfællesskabet reel gå i opløsning, og så gælder alt det ovenstående ikke mere. Men det er åbenbart, at procentuel udmøntning øger den nominelle forskel mellem de udbetalte lønbeløb.

Oven i denne udvikling kommer de forskelle som er resultat af forskellige prioriteringer mellem organisationerne i deres egne individuelle forhandlinger.

Organisationsforhandlingerne.
Der bliver, som omtalt, afsat midler til de enkelte organisationers individuelle aftaler. Her prioriteres meget forskelligt og over årene er der opstået meget store forskelle.

Kravene og forhandlingerne afspejler de krav, der rejses af medlemmerne samt de specifikke problemstillinger, arbejdsgiverne ser på området. Her spiller mange forhold ind:  medlemmernes aldersprofil er fx bestemmende for om der prioriteres seniorordninger, løntrinsforhøjelser eller øgede pensionsbidrag. Udvikling af nye uddannelser afstedkommer krav om nye (og bedre) lønskalaer. Nye arbejdsområder fordrer løntillæg, og særlige ulemper såsom skæve arbejdstider, vagtordninger og weekend/natarbejde ønskes honoreret. Endelig kan organisationerne i nogle år af strategiske årsager vælge at tilgodese udvalgte grupper af medlemmer frem for andre.

Over tid kan forskelle mellem tidligere sammenlignelige grupper bliver meget store, ligesom der sker ændringer og forskydninger i de parametre, de givne aftaler er indgået under. Der rejses derfor nye krav, som måske oven i købet er i strid med de hidtidige bestemmelser. Forskelle mellem personalegrupper opleves pludselig uretfærdige, som vi oplevede det blandt sygeplejerskerne i forhold til nogle andre professionsuddannede. Det var dog ikke et synspunkt, der fandt støtte i lønsktrukturkomiteens analyser. Og så snart sådanne forhold bringes frem, står andre grupper også frem med deres sammenligninger. En aktuel og fremtidig mangel på arbejdskraft mindsker ikke ligefrem presset.

Hertil kommer så, at selv lønbegrebet diskuteres: skal man sammenligne løn eller indkomst, dvs. indplacering på en lønskala eller en samlede udbetalte løn inklusive tillæg for ulemper af enhver slags.

Det samlede billede af trepartsforhandlinger, som griber ind i løndannelse, overenskomstforhandlinger med en arbejdsgiver, der ikke er herre i eget hus og en stat, der i sidste instans kan lovgive på området kommer nærmere forholdene i en korporativ stat end glansbilledet af den danske model med frie forhandlinger mellem frie og uafhængig parter.

Til forsiden

Andre artikler i dette nr. af Ny Politik:

Fri os for de professionelle

Er Det Etiske Råd overflødigt?

Frihed, lighed og broderskab – fra velfærdsstat til velfærdssamfund

Arbejdets værdikamp

Bulderby-manifestet

Minimalstaten version 2.0

Kokain - bedre kvalitet - lavere pris