Hvad er det der hindrer, at den offentlige sektor opfylder de politiske ambitioner
Det nytter hverken at blive ved som man gør nu, eller gøre som i den private sektor. Man er ved at køre fast i kviksand
Jesper Zwisler, kommunaldirektør i Herlev kommune, yderligere CV i bunden af artiklen
Styringen af den offentlige sektor er i dag i krise. Der findes vel ikke i dag et politisk lederskab, som ikke på et eller andet tidspunkt har oplevet, hvordan deres klare og vigtige politiske ambition enten synes forsvundet i ledelsens strategiske masterplaner eller strandet i alenlange juridiske redegørelser om, hvordan ideen, ambitionen strider imod en række allerede trufne beslutninger eller lovgivninger. Vejen fra den politiske ambition til effekt over for borgeren synes uendelig lang, snørklet og kompliceret, den vej som skal sikre det offentliges legitimitet og eksistensberettigelse.
Men hvordan er det dog kommet så vidt, at de allerbedste ambitioner og ideer har så stadig sværere kår i et velfærdssamfund, som målt på almen succes, når vi sammenligner os med resten af verden, scorer blandt de højeste på stort set alle parametre?
Det spørgsmål gives der ikke noget enkelt og klart svar på. Jeg vil dog alligevel i det følgende forsøge at pege på en række udviklingstendenser i styringen af den offentlige sektor, som er stærkt medvirkende til at svække eksekveringen af den politiske ledelses ambitioner for opgaveløsningen i forhold til borgerne og deres behov. Afsættet for mine betragtninger er bogen ”Fornyelse eller kollaps?”, som jeg har skrevet sammen med mine medforfattere Finn Østrup og Jørgen Jørgensen.
Tre ledelsesrationaler
I bogen har vi identificeret 3 grundlæggende ledelsesrationaler for styringen af opgavevaretagelsen i den offentlige sektor; nemlig:
1) Det bureaukratiske/konstitutionelle rationale, der skal sikre opgavevaretagelsens legitimitet. Dette ledelsesrationale skal sikre, at gældende lovgivning overholdes. Det gælder både de overordnede og tværgående lovgivninger som f.eks. styrelsesloven og forvaltningsloven og den ressortspecifikke lovgivning som f.eks. hele lov- og regelkomplekset inden for arbejdsmarkedsområdet.
2) Det faglige rationale, der skal sikre opgavevaretagelsens effekt over for borgerne. Her tager ledelsesrationale afsæt i den viden og evidens, der er etableret inden for forskellige relevante fagområder. Det kunne f.eks. være inden for sundhedsområdet, hvor ledelsesopgaven er at sikre, at relevant viden og evidens om praksis tages i anvendelse i opgaveløsningen.
3) Det økonomiske/managementmæssige rationale, der skal sikre en effektiv opgavevaretagelse. Fokus for dette ledelsesrationale er at sikre, at organisationen fungerer effektivt og optimalt i forhold til opgavens løsning. Det vil bl.a. omfatte effektive forretningsgange, effektiv brug af teknologi, optimal rekrutteringsadfærd, HR-indsatser osv.
De 3 ledelsesrationale er alle vigtige.
I bogen analyserer vi bl.a. betingelserne for ledelsesrationalernes udvikling gennem de seneste 40 år. Vores konklusion er for det første, at omfanget af og kompleksiteten i det bureaukratiske/konstitutionelle ledelsesrationale kun er gået en vej i hele perioden; markant voksende og markant mere komplekst. Dette til trods for, at alle skiftende regeringen siden Schlüter-regeringen fra 1982 har haft som ambition og målsætning at ville reducere antallet af regler og love.
For det andet kan vi også konstatere, at skiftende regeringer siden selvsamme Schlüter-regerings moderniseringsprogram i 1983 har haft styrkelsen af det økonomiske/managementmæssige ledelsesrationale som den største ambition for det offentliges udvikling. Det har grundlæggende handlet om at fremme et ledelsesideal, der er hentet fra den private sektor, når det offentlige skulle udvikle og styrke sin opgavevaretagelse. Det gælder ikke mindst i den seneste ledelseskommissions anbefalinger for offentlige ledere.
Men der er en lang række fundamentale forskelle i ledelsesopgaven i det private og i det offentlige. For det første skal offentlig virksomhed være hjelmet i lovgivningen, hvor privat virksomhed bare ikke må være ulovlig. Herudover er offentlige organisationer som hovedregel ofte langt mere komplekse end private, ligesom offentlige virksomheder ofte har en lang større opgavediversitet sammenlignet med private virksomheder. Endelig er offentlig virksomheds eksistensberettigelse betinget af dets evne til at efterleve politiske beslutninger om indsatser i samfundet, hvor private virksomheders eksistensberettigelse i sidste instans handler om dets evne til at skabe et overskud, skabe profit, for overhovedet at kunne overleve.
Endelig og for det tredje har vi kunnet konstatere, at det faglige ledelsesrationale kun er prioriteret sporadisk og ressortspecifikt. Det forhold står på en eller måde i en skærende kontrast til den virkelighed, som opleves af borgerne i deres møde med den offentlige sektor; stadig flere borgere fravælger det offentlige tilbud, fordi det ikke er godt nok, fordi det ikke er tilstrækkeligt i forhold til borgernes behov. Lad mig nævne i flæng; stadig flere tegner private sundhedsforsikringer, flere og flere, ikke mindst de svage, tabes mellem to stole i sundhedsvæsnet, flere og flere vælger private skoler, daginstitutioner, arbejdsmarkedsforsikringer osv..
Ovenstående udvikling skal også ses i lyset af en offentlig sektor, hvor vi har kunnet konstatere, at antallet af ”generalistledere” (typisk akademikere og DJØF’ere) er vokset markant på bekostning af ”faglige ledere”, samtidig med at antallet af ledelsesniveauer på tværs af den offentlige sektor er blevet stadig mere forgrenet og omfattende.Tåget opgaveløsning
Konsekvensen af den udvikling har desværre vist sig at være den, at effekten, opgaveløsningen for borgeren fremstår mindre synlig. For de mange fagligt- og formålsdrevne medarbejdere er konsekvensen ligeledes, at de oplever sig isoleret af en ledelse, der i stadig højere grad stiller krav om ”lovmedholdelighed” og bidrag til strategier, planer, effektivitet, besparelser og en uendelig række forandringer. Der er vel ikke i dag den medarbejder, som ikke har følt sig ramt af lovgivningen og/eller de mange organisationsforandringer og besparelser uden nævneværdig diskussion og opfølgning af konsekvenserne for opgaveløsningens effekt over for borgeren.
Hvilke implikationer har denne udvikling så haft for de forskellige aktører og interessenter i den offentlige sektor. Ser vi på borgeren, modtageren og betaleren af det offentliges opgavevaretagelse, kan vi for det første, som nævnt tidligere, konstatere, at stadig flere fravælger det offentliges ydelser. Den udvikling har som konsekvens, at betalingsvilligheden svækkes, hvilket er yderst kritisk for vores solidariske velfærdsmodel. For det andet er der en voksende tendens blandt grupper af borgere, som mener, at svaret på opgaveløsningens utilstrækkelighed ”bare” er ”flere penge og flere hænder”. Holdningen er, ofte stærkt støttet af forskellige faglige organisationer, at der ikke er behov for en faglig drøftelse om hensigtsmæssighed eller reelle effekter, ligesom der heller ikke er behov for en prioriteringsdiskussion om, hvorvidt det er en god anvendelse af det offentliges ressourcer set i lyset af den samlet udfordring.
Årsagen til denne position er for mange borgere, at de ikke magter en større diskussion af ”åbenlyse” udfordringer i det offentliges opgaveløsning. For det ender altid med, at ”det er der ikke råd til” eller at ”det handler bare om, hvordan vi organiserer og udvikler opgaveløsningen gennem nye strategier”, uden at der ”sker noget”. Det er en position, vi ser på daginstitutionsområdet, på sundheds- og plejeområdet, på det specialiseret socialområde osv.
Men det er også en position, vi ser stadig oftere på det politiske niveau, både centralt, regionalt og lokalt. Her bliver svaret på udfordringerne i det offentliges opgaveløsning ligeledes ”bare er flere penge” og helst på en måde, hvor udmøntningen af pengene løftes uden om hele den offentlige administration og ud på den enkelte institution, ud til den enkelte medarbejder med afsæt i en stadig mere detaljeorienteret lovgivning. For denne gruppe af politikere er der heller ikke behov for faglige drøftelser eller strategiske input, når løsninger skal iværksættes. For denne gruppe af politikere har grundlæggende den samme oplevelse som borgerne, at de aktiviteter kun er vejen til, at der ikke sker noget. Over for denne politiske position står en anden kendt gruppe af politikere; nemlig gruppen af politikere, som hele tiden finder svaret i managementdelen og inspirationen fra den private sektor, når den offentlige opgavevaretagelse er udfordret. For den private sektor klarer sig jo ”fantastisk”, så hvorfor ikke bare overføre de kompetencer og erfaringer til det offentlige, og så er de udfordringer jo håndteret.Kamp om ressourcer
For lederne i den offentlige sektor, ikke mindst mellemlederne, har denne udvikling betydet, at de kæmper med et stigende pres om stadig flere organisatoriske tiltag og en voksende kamp om ”de knappe ressourcer” i en stadig mere kompleks og detaljereguleret offentlig sektor, ikke mindst når vi ser på tværs af sektoren. Fokus er blevet ”generel ledelse”, regelhåndtering og lovmedholdelighed, men med en voksende distance til den konkrete opgaveløsning på strategisk niveau. For det er den udfordring ledelserne gennem de seneste 40 år har fået indprentet fra central hånd i det offentlige.
Tilbage står medarbejderne, som egentlig bare gerne vil have lov til at løse deres opgaver bedst muligt over for borgerne uden de mange organisatoriske forstyrrelser. Men de føler sig distanceret fra den strategiske ledelse, og de mangler svar på den åbenlyse utilfredshed, borgerne udtrykker. Derfor synes det naturligt, at der også fra medarbejdernes side stilles krav om flere penge, flere hænder og mere ro, når de i en travl hverdag skal give svar på de voksende udfordringer med demografi, borgernes forventninger, den voksende lovgivning osv. Det er ikke blevet lettere at være medarbejder på et sygehus, i en ældrepleje, på en skole eller i den tekniske forvaltning.Fornyelse eller kollaps
Hvad er så svaret på disse udfordringer? I vores bog ”Fornyelse eller kollaps?” peger vi på en række konkrete tiltag og temaer, som vi mener kan være med til at løse de voksende udfordringer, vores meget fine og velfungerende offentlige sektor står over for. Heraf fremgår det bl.a., at noget af det vigtigste er, at vi først og fremmest anerkender værdien og betydningen af vores offentlige sektor, som en konstruktion, der ikke bare kan omdannes til en version af den private sektor eller bare skal tilføres flere penge. Begge løsninger er for os at se en blindgyde for den offentlige sektor og dermed vejen til et muligt kollaps for vores velfærdssamfund i den form vi kender i dag.
Vi tror snarere på en mere offensiv politisk og ledelsesmæssig dagsorden, hvor ledelserne for det første skal blive væsentlig bedre til at omsætte det politiske lederskab til reelle forandringer i opgaveløsningen over for borgerne og dermed sikre større effektoplevelse hos borgerne. Det forudsætter for det andet, at ledelsen, ikke mindst topledelsen, har et langt stærkere afsæt i den faglige opgavevaretagelse sammen med medarbejderne, når politiske ambitioner og ideer skal implementeres. Ledelserne skal for det tredje være væsentlig bedre til at insisterer på, at løsninger på velfærdssamfundets udfordringer nogle gange kræver tid og faglig udredning. Dette forhold gælder ikke mindst i centraladministrationen, hvor politikerne må udvise større tålmodighed og respekt for det faglige arbejde. Endelig og for det fjerde skal ledelserne sikre, at den organisatoriske kompleksitet, der har udviklet sig i den offentlige sektor med de mange niveauer og forgreninger, reduceres gennem færre ledelseslag og en større decentralisering af kompetence og ansvar ud til de decentrale ledere og medarbejdere.
Vi har i dag en offentlig sektor, der stort set er gennemreguleret med afsæt i klare politiske ambitioner og målsætninger. Der er ikke behov for flere regler, for det øger kun kompleksiteten, som allerede tilbage i 1983 blev betragtet som kontraproduktiv for den gode og effektfulde opgaveløsning over for borgerne. Den ”sandhed” er ikke blevet mindre gennem de sidste 40 år. Der er derimod behov for et politisk lederskab, ikke mindst lokalt i kommunerne og regionerne, der holder fast i det offentliges eksistensberettigelse; nemlig i kravet om, at det offentliges opgaveløsning skal have en positiv og progressiv effekt for borgerne.
Bogen ”Fornyelse eller kollaps?” er skrevet af Finn Østrup, Jørgen Jørgensen og Jesper Zwisler. Den er udgivet i 2020 ved Samfunds Litteratur. Bogen er på 388 sider.
Til forsiden
Andre artikler i dette nr. af Ny Politik:
Den danske model – er den levedygtig?Europas højrenationalistiske bevægelser har medvind
Kulturpolitik er kamp – Socialdemokratiet brænder for mange målchancer
Nødvendigt at øge Folketingets indflydelse på EU-politikken
Helbredelse – nu også forebyggels - for at bremse parallelsamfund