Danske kommuner – en politisk kastebold

Af Henning Bro, seniorforsker, Ph.D. Frederiksberg Stadsarkiv

Siden midten af 80´erne har kommunerne været en politisk kastebold og bliver det igen efter, at Sundhedsstrukturkommissionen for nylig fremlagde sin betænkning og dermed lagde op til endnu en forandring i landets kommunalstruktur. 

Den stabile kommunalstruktur
En struktur, der under det spirende demokrati så dagens lys i årene omkring 1840, da enevoldstatens lokal- og regionaladministration overførtes til sogne-, amts- og købstadskommuner. Dette kommunale system var langtidsholdbart og fastholdtes stort indtil, den første efterkrigstids byer bredte ind i de tilstødende landkommuner, hvis folketal samtidig faldt drastisk som følge af afvandring fra landbruget. På den baggrund gennemførtes 1970-kommunlareformen af et bredt flertal i Folketinget efter mange års grundigt kommissionsarbejde. Med kommunalreformen fik landet færre, men større kommuner og amtskommuner med langt flere beføjelser, og i hovedstadsområdet oprettedes det regionskommunale organ Hovedstadsrådet (HR) til håndtering at de regionale opgaver, der her gik på tværs af de primær- og amtskommunale grænser.       

På mange måder blev kommunalreformen en succes. Velfærdsstatens eksisterende og nye opgaver kunne lægges ud til de nye lokale og regionale kommuner, der i den sidste efterkrigstid bidrog til en landsdækkende decentral urbanisering og regional udjævning. På samme tid, som HR ydede sit til, at hovedstadsområdet fik en mere afbalanceret udvikling som en byregion. Ikke desto mindre begyndte særlig regeringspartiet Venstre i Poul Schlüters konservativt ledede regering fra midten af 80´erne at slå til lyd for, at kommunerne frisattes fra både den økonomi-, regel- og sektorplanstyring, der var fulgt med 1970-kommunalreformen, og HRs regionale planlægning og styring i hovedstadsområdet.

Neoliberalistiske eksperimenter
I regeringens neoliberalistiske optik var den kommunale frisættelse en forudsætning for, at kommunerne både kunne agere mere selvstændigt og incitament- og markedsbaseret og dermed skabe et bedre ”produkt” og som private aktører blev i stand til udnytte den økonomiske vækst og yderligere globalisering, der i årene frem til 1990 var stadig større forventninger til. I første omgang blev det til en afvikling af dele af de statslige styringsinstrumenter, de første frikommuneforsøg og nedlæggelse af HR. Men da Poul Nyrups socialdemokratiske regering tiltrådt i starten af 1993, blev der for en tid lagt låg på yderlige eksperimenter med landets kommunalstruktur på samme tid, som en barderet udgave af HR i år 2000 blev til Hovedstadens Udviklingsråd (HUR).

Et ny regionskommunalt organ for hovedstadsområdet, som kommunalordføreren for Danmarks liberale parti, Lars Løkke Rasmussen, betegnede som ”et omsvøbsdepartement”, på samme til som han lovede, at det var ”Venstres ambition at få ændret hovedstadskonstruktionen ved først givne lejlighed”. Den bød sig kort efter, at Anders Fogh Rasmussens VK-regering var tiltrådt i slutningen af 2001. Efter en hurtigt arbejdende kommission og i realiteten på grundlag af et 14 siders aftalepapir gennemførte regeringen og DF med det mest spinkle folketingsflertal endnu en gennemgribende omlægning af landets kommunalstruktur.

På trods af at en opgavekommission i slutningen af 90´erne havde påvist, at 1970-kommunlreformens kommunalstruktur var ”robust”, forsvandt med 2007-sturkturreformen ikke blot HUR, men også amtskommunerne.  Tilbage blev 98 nye storkommuner, som under en løselig statslig mål- og rammestyring kom til stå for både lokale opgaver og størstedelen af den regionale planlægning og opgavevaretagelse, som amtskommunerne hidtil havde varetaget. Sammen med kapitalkræftrenes investeringslokalisering ydedes dermed et bidrag til landets yderlige regionale skævvridning. I form af stagnation og regression i det mest af Østdanmark og store dele af Jylland og urban vækst i de store byer og i særlig grad i den østjyske byregion og hovedstadsområdet. Her dog kun i København og på Frederiksberg, mens resten af området kom til at halte bagefter.

Det manglende regionskommunale niveau førte samtidig til en uhensigtsmæssig vækst i statslige institutioner og centraladministrationen i København, mens kommunerne savnede ressourcer og kompetencer til enkeltvis at håndtere de amtskommunale opgaver, de fik tillagt. Kommunerne blev samtidig så store, at de rundt om i landet fik en sådan størrelse, at blot to kommuner fik samme udstrækning, som en amtskommune havde før 1970-kommunalreformen. Det svækkede nærdemokratiet samtidig med, at afstanden mellem befolkning og lokalpolitikere- og forvaltning øgedes.

Regionskommuner?
Af regional forvaltning efterlod 2007-strukturreformen alene de nyoprettede regioner, men på nær kollektiv trafik og enkelte mindre opgaver blev de i realiteten kun sygehusforvaltere. Få år efter strukturreformen var dens ophavsmand, Lars Løkke Rasmussen, da også parat til at nedlægge regionerne og fordele deres opgaver på stat og kommune. Et tankegods, der også gennemsyrer de tre modeller, som aktuelt indgår i Sundhedsstrukturkommissionens betænkning, og i særlig grad i den ene model, som lægger op til otte til ti statslige sundheds- og omsorgsforvaltninger. Denne model og den, der blot omdanner de fem regioner til tre sygehusregioner med hver sit folkevalgte råd, lider dog under en så udtalt mangel på demokratisk legitimitet, at de forventelig må betragtes som udelukket.

En mangel, som imødegås i kommissionens tredje model, der lægger op til otte til ti sunds- og omsorgsregioner, som ledes af folkevalgte råd, og ud fra en lægmandsbetragtning forekommer mest rationel i forhold de udfordringer, som den såkaldte ”ældre byrde” og sygehussektoren udgør for fremtidens velfærdsstat. Da disse udfordringer er pressende, må de forandringer, der indgår i denne tredje model gennemføres snarest, men kan ikke stå alene. De må følges op af en omlægning af hele den kommunale struktur, således at den både kan håndtere de problemer, som er fulgt med 2007-sturreformen, og får en sådan robusthed, at kommunerne ikke som i de sidste knapt 40 år forsat bliver en politisk kastebold.   

Med de regionale skævheder, der er fulgt med nedlæggelse af først HR og siden amtskommunerne og HUR, vil det være naturligt, at Sundhedsstrukturkommissionens sundheds- og omsorgsregioner i en næste fase omdannes til regionskommuner, der ikke blot tilføres de tidligere amtskommuners opgaver, men også en del af det statslige og kommunale ressort. Fra kommunerne: Det specialiserede socialområde og specialundervisning, som til en vis grad også varetages af regionerne i dag, den regionale del af biblioteks- og kulturområdet, landevej og beredskabet. Fra staten: Arbejdsmarkeds-, ungdoms- og professionshøjskoleuddannelser, arbejdsmiljøområdet, skatteligning- og opkrævning og udbetaling af overførelsesindkomster.

Med en retabling og oprustning af det regionskommunale niveau, vil den nu ekspanderende stats opgaver blive indskrænket til landsdelstrafikken, lang videregående uddannelse, politi- og retsvæsen, forsvar og samt udlæggelse af sektorplanmæssige rammer for regionskommunernes opgavevaretagelse. På samme tid, som kommunerne vil komme til at varetage både de borgernære opgaver for så vidt indkomstoverførelse, dag- og ældreinstitutioner, dag- og hjemmepleje, folkeskolen, det lokale kultur- og biblioteksområde og lokalplanlægning og de funktioner, der udstikkes af regionskommunernes sektorplaner indenfor bl.a. lokalplanlægning, vejanlæg, vand- og energiforsyning og miljøhåndtering.

Med indsnævringen af det kommunale ressort vil der samtidig blive givet mulighed for mere borgernære kommuner. Bl.a. ved at kommuner over 120.000 indbyggere opsplittes i mindre kommuner, og kommuner med mere end 20.000 indbyggere opledes i lokalråd, der tillægges autonome beføjelser under nærmere angivne ramme, og hvis antal bestemmes af kommunestørrelsen.

Til forsiden

Andre artikler i dette nr. af Ny Politik:

En lykønskning til en 20-årig eller?

Kommunistbekæmper og fredsaktivist

Om mangel på - billig – arbejdskraft

Regulering af algoritmisk ledelse - Er vi på vej ned ad en blindgyde?

Boganmeldelser i dette nummer

Det de kalder udkant kalder vi hjem
Yderområder, købstæder og det aparte København
Af Bjørn Brandenborg og Lars Olsen

 ”Fra liv med leg til liv med skærm”
Den Ængstelige Generation, opr. ”The Anxious Generation”
Af Jonathan Haidth

Midt i magten
et portræt af Claus Jensen formand for Dansk Metal
Af Martin Flink

Underskud
Om værdien af omsorg
Af Emma Holten

Derfor ender demokratiet som vi kender det
Af Søren Lippert

Debatindlæg i dette nummer

Hvorfor ny politik for plejehjemmene?